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我國農藥生產發展迅速，已成為世界第二大農藥生產國，也是農藥出口大國，為農業生產提供了重要支持。但農藥總體生產技術水平落后、研發能力薄弱、侵犯知識 產權現象普遍存在、市場競爭秩序混亂、農藥生產和使用過程中環境污染嚴重等問題，制約著農藥行業的可持續發展，也對我國的食品安全和環境保護構成了威脅。 建議把《農藥管理條例》升格為《農藥管理法》，健全和完善有關法律法規；明確農業、發改、商務、環保、工商等部門的權力和責任，建立科學合理的管理體系和 協調機制；制定先進的生產和質量標準，提高農藥行業準入門檻；整頓農藥經營秩序，加強知識產權保護，規范招商引資和農藥出口管理。

    農 藥是現代農業的重要生產資料，對于保證農作物優質、高產具有不可或缺的作用。我國是農業大國，農業是國民經濟的基礎，但人均耕地遠遠低于世界平均水平，農 業生產水平的提高、農業生態環境的保護和農民收入的增長，更與農藥行業的發展密切相關。我國農藥行業近年有了長足進步，規模大幅增長，質量穩步提高，品種 不斷增加，為優質高效農業提供了強有力支撐。但在目前的生產經營中，依然存在諸多問題，如總體生產技術和工藝落后、研發能力薄弱、侵犯知識產權現象普遍存 在、市場競爭秩序混亂、農藥生產和使用造成的環境污染較為嚴重等。近期，我們對我國農藥行業的生產經營狀況進行了調查研究，提出了一些政策措施建議，希望 能為我國有關政策制定提供參考。

    一、我國農藥行業發展現狀

    我國農藥行業發展迅速，現已形成了包括原藥生 產、制劑加工、原料中間體、科技開發在內的完整工業體系。農藥生產能力（100%有效成分，下同）由1986年的23.1萬噸到2000年的93.35萬 噸，增長了3.04倍；農藥總產量2003年達到86.3萬噸，是1986年的（10.2萬噸）的8.46倍，目前已居世界第二位，占全球產量的25%； 農藥出口額2003年達到7.3億美元，與1994年（1.52億美元）相比，增長380.26%，成為世界農藥出口大國。

    1、農藥生產規模擴大質量提高

    近 年來，隨著我國政府對農業支持力度的加大，農民收入提高，對農藥的需求也穩步增長，帶動了農藥行業的發展。在規模擴大的基礎上，農藥產品質量也穩步提高， 部分產品達到國際先進水平，如殺蟲劑吡蟲啉、溴氧菊酯，殺菌劑多菌靈、甲霜靈等。我國強制執行的200多個國家或行業標準，均采用或等同國際標準。

    農 藥品種結構也不斷改善，常年生產260個品種，3000多個制劑產品，農藥品種畝用量和毒性等逐漸下降，在總產量中，高效低殘留品種已占95%。從三大類 品種結構來看，殺蟲劑在總產量中的比重不斷下降，而殺菌劑和除草劑的比重逐漸上升。1986年殺蟲劑在總產量中的比重高達72.5%，殺菌劑和除草劑分別 為7.8%和7.5%；而到了2003年，殺蟲劑在總產量中的比重下降為55.4%，降低了17.1個百分點，殺菌劑和除草劑的比重則上升為9.3%和 24.4%，分別上升了1.5和16.9個百分點，品種結構有了大幅度的改善。

    2、農藥出口大幅增長

    在生產能力不斷擴大的同時，我國農藥出口也連年大幅度增長。1994年出口1.5億美元，2003年達到7.3億美元，增長3.9倍。出口量則由1994年的6.1萬噸增加到27.4萬噸，增長了3.5倍。

    農 藥進口數量和金額從1990年代后期逐漸減少，現在的進口甚至低于1990年代初期。農藥進出口因而連續十年保持順差，并呈現出逐年擴大趨勢。1994年 的順差額為0.15億美元，2003年達到5.96億美元，而2004年1~8月份順差額就已經達到了6.7億美元。值得注意的是，農藥出口只占我國出口 總額的不到0.2%，而順差卻占全國貿易順差2%左右，說明我國農藥已經具備了較強的國際競爭力。

    從進出口品種來看，出口的基本上是原藥，而進口也主要是除草劑和殺菌劑，為了補充國內缺乏的品種。

    3、科研開發能力有所加強

    建 國以來，我國已研制投產200多個農藥產品，但基本是仿制國外產品，只有少數是自己創制或部分創制的。近年我國加強了科研開發的投入，2004年投資50 多億元，用于高毒農藥的轉產和替代。建立了南北農藥創制中心，北方以沈陽化工研究院、北京化工大學、中國農大等為中心，南方以上海、江蘇和浙江等地為中 心，依托現有國內農藥科研力量，加大農藥研發力度。現已創制出一批具有獨立知識產權的高效品種，如除草劑丙酯草醚、異丙草醚、單嘧黃隆，殺菌劑氟嗎啉，殺 蟲劑硝蟲硫磷等。

    4、行業結構發生很大變化

    隨著農藥行業的發展，行業結構也發生了很大變化，出現了一批 工科貿、產學研結合的大型農藥集團，如湖北沙隆達、南通江山、山東華陽科技等，上市公司有30多家。國際著名農化企業基本都已在我國投資設廠，如先正達、 杜邦、拜耳等。外商投資引進了一批先進技術、生產工藝和產品，帶動了我國農藥生產水平的提高。如先正達（原捷利康）與中方共同投資8500萬美元建立的南 通作物保護有限公司，是國內最大的農化項目，采用了全球最先進的生產工藝，是榮獲國家環保總局頒發的“百佳”環保工程的惟一一家農藥生產企業。

    二、我國農藥行業發展過程中存在的問題

    1、政府管理部門眾多，相互間銜接、協調不夠

    農 藥是一種特殊商品，生產經營管理涉及農業、發改、商務、工商、質檢、專利、環保以及公安等多個政府部門。從農藥企業投資審批、農藥登記、生產許可證發放到 農藥經銷審批和注冊登記，以及環境保護和打假等等，各個部門都從各自的職能出發，進行農藥生產經營的管理，但由于部門之間缺乏協調，造成了很多問題。如農 藥登記過程中，有關部門沒有必要的信息溝通，導致某些專利產品被其他企業登記，造成侵權現象普遍。在整頓農藥經銷秩序、組織農資打假等行動時，農業、公 安、工商、質檢等多個部門合作進行，但相互之間難以很好配合，增加了政府管理成本，降低了管理效果。

    一些地方和管理部門對農藥市 場監督管理工作的重要性和緊迫性認識不夠，執法意識淡薄，工作中缺乏有效組織和部署，部門聯動和合作機制未能真正建立起來，再加上地方保護主義的影響，致 使假冒偽劣產品的生產和銷售屢禁不止，給守法企業的生產經營造成了不利影響，阻礙了產業升級和結構調整，損害了農民利益，也破壞了生態環境。

    2、管理方式和標準有欠缺，產品質量堪憂

    1997 年，我國頒布了《農藥管理條例》，1999年頒布了《農藥管理條例實施辦法》，后來又進行了修訂，我國農藥生產經營管理進入了法治化軌道。但在具體的生產 經營管理中，還存在著生產領域管理嚴格、銷售領域管理松散，對大企業管理嚴格、對中小企業管理難以顧及，對產品質量比較重視、對環境保護較為淡漠等現象。 如對農藥生產企業的污水排放，只有比例標準，而沒有總量控制，某些企業為了達標，就加水稀釋后再排放，不但污染物沒有減少，還浪費了水資源。農藥產品的質 量標準中，只考慮藥效問題，而對一些有害雜質含量沒有明確限制，導致某些企業片面追求藥效而忽視了可能產生的副作用。

    根據國家農 藥質量監督檢驗中心（沈陽）2004年的調查，在生產企業農藥產品合格率達到85%以上，但是在市場和用戶手中，產品的合格率不到45%。2004年國家 工商總局組織遼寧地區市場抽查，共抽到38個經銷單位的60個產品，完成檢驗的56個產品中，合格的只有19個，合格率僅有33.9%。其中，殺蟲劑的合 格率為58.3%，除草劑的合格率為80.0%，而殺菌劑的合格率僅為3.7%。

    而我國農藥最終用戶的具體情況，又加劇了產品質 量可能造成的影響。我國農業絕大部分是個體化生產，農民普遍文化水平不高，在選擇農藥時多從短期藥效或價格角度考慮，更容易選擇高毒或者是不合格的農藥， 難以理性躲避假冒偽劣產品的損害。一是容易導致使用過程中人身安全受到傷害；二是使用不合格農藥起不到應有的作用，造成損失；三是造成農產品中農藥殘留超 標，直接影響食品安全，危害消費者身體健康；四是不利于作物的生長和環境保護，甚至導致農業生態環境的污染和破壞。

    作為食品生產 鏈的上端產品，農藥質量對于食品安全的影響至關重要。我國食品安全狀況不容樂觀，除了加工過程中的問題外，食品生產中農藥使用也是主要原因，包括使用不合 格農藥和過量使用農藥。這種情況在我國農產品出口中也突出反映出來，農藥殘留已成為制約我國農產品出口的一個主要因素。

    3、生產企業總體水平仍然不高

    我 國現有農藥生產廠家2000多家，生產規模普遍較小，年銷售額在一干萬元以上的只占總數的17%左右，而年銷售額在五百萬以上的只占30%。市場占有率最 高的企業只占整個市場份額的不到4%，15家最大農藥企業的市場份額僅占25%左右，而世界上前8家農化集團銷售額已占到全球農藥市場的80%以上。

    農 藥生產領域仍然存在一系列問題：落后甚至淘汰的技術工藝仍在使用、資源浪費嚴重、假冒偽劣盛行、侵權現象依然存在、污染環境等等。有些企業僅從藥效出發熱 衷生產乳化劑產品，可融性液劑中加入了大量有機溶劑，這些產品甚至用于大田作物和水果蔬菜等，不但破壞了生態環境，還嚴重影響了食品安全。很多企業沒有條 件購買必要的環保設備，要么違規排放，要么兌水排放，對周邊的居民健康和生態環境產生危害。其產品質量也難以保證，對用戶的人身安全、經濟上產生損害并破 壞農業生態環境。據調查，我國耕地有2.5億畝受到農藥污染，占全國耕地面積的15%左右，實際上情況可能更為嚴重。我國532條河流中有82%的河流是 被污染的，而44%的地表水污染是農業造成的。如重慶民豐農化股份有限公司雖然是上市公司，生產規模也很大，但毫無環保意識，長期把有毒廢水直接排入嘉陵 江，對長江上游和重慶市用水造成了嚴重污染，先后13次被行政處罰仍置若罔聞，2003年被列為我國十大環境違法案件之一。

    我國 農藥生產企業研發能力弱，沒有自己的核心競爭力。農藥行業屬于技術密集型產業，當前農藥生產技術正向高科技、自動化和生物技術方向發展。我國企業每年投入 的科研經費（包括國家的）不超過年銷售額的2%；而國外大公司每年用于研發的費用占到年銷售額的10%左右，如先正達公司2003年的銷售收入為66億美 元，當年研發投入就達到7億美元，占10.61%；拜耳和杜邦公司每年的研發投入也達到銷售額的10%以上。我國企業研發投入少，研發水平相對較低，沒有 完善的創新體系，所以幾乎沒有自己的專利品牌，主要是仿制國外產品，難以培育自己的核心競爭力，在市場競爭中處于被動地位。

    應該指出的是，我國農藥管理中對于知識產權保護力度不夠，也是企業研發投入不足的重要原因。很明顯，在可以輕易仿制、假冒偽劣泛濫的情況下，企業的急功近利傾向趨強，從根本上削弱了企業研發的動力。

    4、品種結構不盡合理

    我 國大約生產260個農藥品種，產品結構與以前相比有了很大的改善，但是高毒殺蟲劑農藥仍占多數。目前我國三大類農藥產品中，殺蟲劑：除草劑：殺菌劑的產量 比大概為60:30:10，與發達國家比較合理的30:50:20相差還很遠。從品種內部結構看，殺蟲劑中高度有機磷農藥產量占70%；除草劑品種中適合 油菜田、棉田、蔬菜田的品種較少，主要是適合稻田、麥田和大豆田的，可濕性粉劑、乳油占總量的70%左右，而先進的懸浮劑除草劑品種較少。在我國的農藥銷 售中，高毒、劇毒農藥仍占近50%，嚴重危害了食品安全。

    5、農藥經銷秩序比較混亂

    首先表現在眾多經營 主體不合格。一是無證經營，既沒有營業執照業沒有農資經營許可證；二是超范圍經營，有些單位和個人只有農資經營許可證，卻經營農藥，或者只有零售資格卻零 售批發一起做；三是轉讓證照，一些個體經營者沒有經營許可證卻掛靠在供銷社或農技推廣站等單位的名下經營農藥。據調查，目前農藥經營者合法的只有不到一 半。

    其次是經營主體素質不高。經營者本身不懂農藥，不能一般識別假冒偽劣產品；不能給予農民用藥指導，難以推廣科技含量高的新型農藥產品；不能為農民提供產前、產中和產后的技術服務。

    第 三是市場競爭不平等。隨著我國市場經濟的進展，農藥經銷格局發生了很大變化，由原來的供銷社一統天下演變成三足鼎立：供銷社系統、農技站植保站下屬的經銷 部和個體民營企業，尤以民營企業發展迅速，現已占到了農藥銷售的一半以上。但農業技術部門既是農藥經營的管理部門，又是市場化的銷售單位，必然會影響到公 平競爭，而對于自己企業的違法違規行為，主管部門也很難進行處罰。

    6、農藥行業可持續發展受到局限

    農藥 行業是個關聯性強的行業，生產本身涉及資源配置、員工的健康安全、排放造成的污染等，使用過程涉及用戶人身安全、作物的豐欠和質量等，長遠則影響到生態環 境和食品安全等，所以必須統籌協調國家、企業、員工、用戶各方利益，樹立科學、和諧、可持續的發展觀。但由于多方面原因，農藥行業宏觀調控不力，市場競爭 不規范，可持續發展受到很大局限。如市場準入標準過低和不明確，大量不具備基本生產經營條件的企業參與農藥生產經營，不但造成資源浪費、環境污染、威脅食 品安全等直接后果，而且破壞了生產企業、銷售商、員工、用戶和人類與環境之間的良性互動關系。

    這點在農藥出口中也有突出表現。我 國雖然已經成為出口大國，但規模與金額并沒有同步增長，反而呈現相反趨勢，1995年我國農藥出口3300多美元/噸，2003年僅2664美元/噸，平 均價格下降了24%！此外還存在著國際上嚴格限制的高污染、高消耗農藥生產向我國轉移的情況。

    三、加強和改善我國農藥生產經營管理的建議

    1、健全和完善有關法律法規

    我 國農藥管理雖然已經納入了法治化軌道，但有關法律法規還有待完善。鑒于農藥在農業生產中的重要作用，尤其是對于食品安全的重要意義，有必要把《農藥管理條 例》升格為《農藥管理法》，以更有效地調動政府和民間資源，加強對農藥生產經營的監督管理，為農業生產和食品安全提供基礎保障。而在基本法律框架下，某些 不合理或不適應的具體規定也應進行修改、完善。如對高毒農藥要嚴格限制，逐步降低其比例直至取消；重視農藥的環保標準，從生產企業的生產條件和生產工藝到 農藥產品質量標準，都要有嚴格、明確、細化的環保指標（如對企業污染排放要有總量控制、產品質量標準中應有有害或不明雜質限制），標準的執行對于所有農藥 企業（不論大、小企業，不管內資外資）都一視同仁；農藥登記中增加知識產權審核標準，加強知識產權保護，鼓勵企業研發。

    2、建立科學合理的農藥管理體系

    建立科學合理的農藥行業管理體系，從研究開發、生產流通到儲存使用等全過程都要強化管理。重點在于加大知識產權保護、三廢排放監管、經營流通監管、農技服務等方面的管理力度。

    應 進一步理順政府管理體制，改革和完善現行管理方式。鑒于我國目前的體制狀況和現實可能，應明確農業管理部門在農藥生產和經營管理中的主導地位。《農藥管理 條例》雖然賦予了農業部門以管理權，但在具體工作中卻沒有執法權；發改、工商、商務、質檢、環保、專利等部門雖然也從不同角度參與農藥管理，但相關權責并 沒有明確規定。所以，應在法律上對相關農藥管理部門的責任和權力進行規制，明確職責分工，建立相關協調機制，同時建立對失職、瀆職行為的追究制度。

    對 于農藥生產企業的投資審核，可由發改委、農業部共同擬訂市場準入標準，由農業部門操作。對農藥的登記管理、許可證發放，在修訂有關標準的基礎上，由農業管 理部門負責。環保部門應對農藥生產、使用對農業和環境造成的現實和潛在影響進行檢測評估，并把有關結果及時通報農業、工商等部門，提高農藥生產經營管理的 針對性和及時性。工商、商務、質檢等部門配合農業管理部門對農藥流通進行監督檢查和行政執法。

    同時，也要體現有所為有所不為的原則，對于市場機制可以解決的問題政府不加干預，而對于員工健康安全、產品質量控制、環境保護、食品安全等則要加大監管力度。

    3、提高農藥行業的準入門檻

    由 于農藥生產的技術水平、環保投入、質量控制以至損失賠償等都與投資規模密切相關，建議對采用傳統工藝的原藥生產、制劑加工等不同生產方式規定最低投資額和 最低環保投入比例。如原藥生產企業的最低資本金不能低于3000萬人民幣，加工企業最低資本金不能低于500萬人民幣，環保投入不能低于投資總額的 15%。同時，盡快建立農藥生產企業類似于藥品生產GMP標準的認證制度，新建立企業須達到標準方準投產，已建企業限期達標，不合格的淘汰。通過必要的行 政手段和市場手段，規范農藥生產秩序，促進農藥生產企業升級。

    對現有農藥生產企業要按照國家法律法規要求進行嚴格監督檢查，對于 使用國家明令禁止的落后技術工藝的，應責令立即停止使用；產品質量不達標禁止出廠；達不到環保標準的生產企業要堅決予以關閉。對于生產和產品質量問題造成 嚴重后果的案件，要追究有關人員的行政和法律責任。

    4、整頓農藥經銷秩序

    重新審定農藥經銷標準，對于農 藥經營者要有資金和技術的雙重要求。農藥批發企業注冊資本最低不能低于50萬元，零售企業注冊資本不能少于5萬元。批發企業必須有一定比例的專業技術人 員，零售企業的銷售人員也必須經過專門培訓，具備必要的農藥使用知識。為此，地方農業管理部門應對農藥經銷企業銷售人員進行免費培訓，考核合格后才能從事 農藥銷售。

    配合我國清理整頓市場秩序的工作，建議對目前我國農藥經銷市場進行專項清理，取締不合格的、非法的經營者，嚴厲查處銷 售假冒偽劣產品坑農害農的事件。現在農技站、植保站等政府管理部門下屬的農藥經銷企業應立即脫鉤，改制成獨立的經營實體。至于基層農業管理（技術）部門的 經費問題，則應由國家財政全額負擔，這部分支出（農業技術支持）可以在財政中單列，作為我國農業支持政策的一部分。這樣既有利于農藥銷售的公平競爭，又加 強了政府管理農業的力度；有關財政支持既不違反世貿組織有關規定（農業技術支持可以列入“綠箱”政策），又實實在在地支援了農業。

    5、規范農藥產品出口管理及產品質量

    我 國農藥產品出口量逐年增加，而農藥產品在全世界范圍內均作為特殊商品，因此各國均采用較為嚴格的登記制度，這對我國農藥產品質量、出口農藥的技術資料準備 均提出較高的要求。目前我國農藥出口企業采取讓利于進/出口商，由他們承擔登記費用和風險的做法，將產品出口到其他國家。但包括東南亞國家在內的我國農藥 傳統出口國紛紛加強對農藥進口的管理措施，同時隨著我國農藥出口量的增加，在國外農藥質量糾紛也時有發生。為維護我國農藥行業的聲譽，減少不必要的國際貿 易糾紛，應該加強和規范農藥產品出口管理，從規范農藥企業生產做起，提高農藥產品質量。

    農(nong)藥行業的發(fa)展不能以(yi)犧牲環境(jing)為代價，更不能允許以(yi)轉移(yi)污(wu)染的方式維(wei)持農(nong)藥行業的利(li)潤(run)。應(ying)該加強環保要求，嚴(yan)格執(zhi)法，避免單(dan)純為謀求出口而出現的污(wu)染轉移(yi)問題。